Procedimento ispettivo

Il procedimento ispettivo è l’insieme delle attività e delle operazioni poste in essere dagli organi di vigilanza dal momento in cui inizia l’azione ispettiva a quello dell’emissione del provvedimento finale.

Avvio del procedimento

Esso può cominciare ad istanza di parte, attraverso cioè una richiesta di intervento fatta all’organismo preposto alla vigilanza oppure di iniziativa da parte dello stesso organo di vigilanza.

La richiesta di intervento da cui scaturisce l’azione ispettiva è di regola una denuncia che proviene da un privato cittadino (di norma, da un lavoratore). Talvolta, il procedimento ispettivo può essere avviato anche a seguito di denuncia anonima; ciò si verifica, previa valutazione discrezionale dell’organo di vigilanza, solo se la circostanza denunciata si appalesa meritevole di particolare attenzione oppure se le situazioni oggetto di segnalazione presentano particolari profili di peculiarità. Al riguardo, infatti, va evidenziato che gli uffici non danno corso, di regola, alle denunce anonime.

Inoltre, con riferimento alle denunce dei lavoratori, gli ITL hanno la direttiva di trattare le stesse di norma attraverso l’istituto della conciliazione monocratica e di non procedere più alla loro immediata “messa a visita”.

L’accesso ispettivo

A prescindere dalla modalità di attivazione del procedimento, di regola il primo momento è costituito dall’accesso ispettivo, che è l’operazione con la quale gli organi di vigilanza visitano (entrano ne) i luoghi di lavoro con l’obiettivo di verificare l’osservanza delle norme in materia di lavoro, legislazione e previdenza sociale. In qualche caso, tuttavia, può anche verificarsi che il procedimento ispettivo inizi e venga portato avanti senza l’accesso (es. con verbale di richiesta documenti oppure a seguito di segnalazione di altri soggetti pubblici).

Nell’effettuare l’accesso, il personale ITL è dotato di determinati poteri e facoltà, ma deve anche osservare specifici obblighi e doveri: la summa di tali situazioni soggettive in capo agli organi di vigilanza è contenuta nel già citato Codice di comportamento ad uso degli ispettori del lavoro (approvato nel 2006 e rivisitato con il DM 15 gennaio 2014 e con il DM 1° febbraio 2022), cui essi devono attenersi e che costituisce il vademecum che ne informa l’operato.

L’accesso ispettivo segue un iter così articolato:

• In primo luogo, esso va effettuato cercando di arrecare il minor disagio possibile all’attività lavorativa; i funzionari accertatori – dopo essersi qualificati, essersi fatti riconoscere ed aver informato il datore di lavoro della facoltà di farsi assistere da un consulente del lavoro o da altro soggetto abilitato ai sensi della legge 12/79 – avranno cura di identificare ed interrogare tutte le persone trovate sul luogo di lavoro e quelle intente al lavoro, procedendo ad acquisirne le dichiarazioni ed a redigere il verbale di primo accesso ispettivo (obbligatorio).

Il verbale dev’essere quanto più dettagliato possibile in relazione alla identificazione dei lavoratori, alla indicazione delle mansioni e delle attività lavorative svolte, all’abbigliamento da loro indossato, all’uso di attrezzature e macchinari ecc., deve cioè “fotografare” la situazione che gli ispettori trovano e deve indicare anche l’orario di inizio e di fine dell’ispezione;

1. inoltre, essi effettueranno una prima ed immediata verifica della regolarità dei rapporti di lavoro attraverso le banche dati in uso, anche invitando il datore di lavoro a fornire prova delle avvenute comunicazioni preventive di assunzione del personale occupato; 
2. infine, chiederanno l’esibizione del Libro Unico del Lavoro (LUL) e di ogni altra documentazione necessaria alle indagini da svolgere, al fine di controllare la regolare gestione dei rapporti di lavoro in essere, assegnando un termine per la produzione in ufficio.

Rispetto al verbale di primo accesso ispettivo non sono previste forme di impugnativa: quindi, il destinatario non deve/può fare nulla. Dovrà essenzialmente verificare se sia intervenuta una qualche violazione di legge oppure una qualche lesione del diritto di difesa ed eventualmente far valere tali violazioni in sede di contenzioso successivo.

In ogni caso, a ricezione del verbale di primo accesso, deve collaborare con l’organo di vigilanza, producendo quanto richiestogli, al fine di evitare di incorrere in una violazione di carattere penale (ostacolo alle indagini). 

Può verificarsi, altresì, che nel corso del primo accesso ispettivo l’organo di vigilanza accerti che ricorrano le condizioni per adottare il provvedimento di sospensione dell’attività imprenditoriale, per effetto del quale può aversi il fermo temporaneo dell’attività di un’impresa.

Il verbale interlocutorio degli accertamenti

Dopo il primo accesso ispettivo (e l’eventuale adozione del provvedimento di sospensione dell’attività imprenditoriale), l’attività di vigilanza passa nella fase successiva, che può definirsi fase istruttoria. Durante questa fase, che è la più complessa, gli organi di vigilanza esaminano e valutano tutta la documentazione acquisita nonché tutte le circostanze di fatto e le questioni di diritto sottese alle fattispecie oggetto di verifica.

La fase istruttoria può richiedere tempi lunghi; in tali casi può accadere che gli organi di vigilanza emettano un verbale interlocutorio degli accertamenti, rispetto al quale non sono previste impugnative. Il suo destinatario, quindi, non deve/può fare nulla; avrà soltanto cura di verificare che la sua emanazione non sia un mero espediente per camuffare l’inerzia dell’organo di vigilanza. 

Scenari possibili a conclusione della fase istruttoria

All’esito della fase istruttoria si possono verificare i seguenti scenari.

Primo scenario

Non emergono irregolarità: gli organi di vigilanza emettono una comunicazione di regolare definizione degli accertamenti, che sarà opponibile in seguito a qualsiasi soggetto fino alla data in essa contenuta.

Secondo scenario

Si accertano irregolarità da cui possano derivare sanzioni amministrative: gli ispettori emettono il verbale unico di accertamento e notificazione, che deve avere una motivazione congrua e sufficiente, deve altresì indicare le risultanze degli accertamenti, l’indicazione precisa delle fonti di prova, gli strumenti di difesa e gli organi ai quali poter proporre ricorso, con la specificazione dei termini per l’impugnazione.  

I destinatari del verbale unico possono decidere di fare acquiescenza alle risultanze degli accertamenti oppure di impugnarlo.

Se decidono di fare acquiescenza

1. Se le violazioni riguardano irregolarità sanabili, il verbale conterrà diffida ad adempiere; sarà assegnato un termine per regolarizzare le violazioni (di solito 30 giorni) ed uno ulteriore (di solito 15 giorni) per pagare le sanzioni nella misura del minimo edittale (per il lavoro nero, tuttavia, il termine in parola è di 120 giorni complessivo). La diffida è obbligatoria e costituisce condizione di procedibilità; se il destinatario ottempera è ammesso al pagamento della sanzione nella misura del minimo edittale e il procedimento sanzionatorio si estingue.

Se, invece, la diffida non viene ottemperata, assume valenza e titolo di contestazione di illecito amministrativo; il procedimento sanzionatorio può essere estinto anche in tale fase pagando entro i successivi 60 giorni le sanzioni nella cd. misura ridotta ex art. 16 legge 689/81 (il doppio del minimo o un terzo del massimo, se più favorevole).

La nuova diffida amministrativa (cd. “diffida a gratis”)

In tale ambito, il D.lgs. 12 luglio 2024, n. 103, all’art. 6 ha previsto che, dal 2 agosto 2024, ad eccezione di ipotesi che configurano reati penali, per le violazioni per le quali è prevista una sanzione amministrativa pecuniaria non superiore nel massimo a 5.000 euro, l’organo di vigilanza – se accerta che la violazione è stata realizzata per la prima volta nell’arco dell’ultimo quinquennio – diffida il trasgressore ad adempiere alle prescrizioni violate ed a rimuovere le conseguenze dell’illecito, assegnandogli un temine di 20 giorni per ottemperare. Se il trasgressore ottempera il procedimento sanzionatorio si estingue limitatamente alle inosservanze sanate e non c’è l’applicazione di alcuna sanzione.  

La nuova diffida amministrativa non si applica a violazioni di obblighi che riguardano la tutela della salute, la sicurezza e l’incolumità pubblica nonché per violazioni relative alla sicurezza sui luoghi di lavoro. 

1. Se, viceversa, le violazioni riguardano irregolarità non più sanabili, gli organi di vigilanza procedono direttamente alla notificazione/contestazione di illecito amministrativo. In tali casi viene assegnato il termine di 60 giorni dalla notifica del verbale per pagare le sanzioni (nella misura del doppio del minimo edittale o di un terzo del massimo, se più favorevole). Anche il pagamento della sanzione in misura ridotta determina ovviamente l’estinzione del procedimento sanzionatorio. 
2. Può, altresì, verificarsi che – a conclusione degli accertamenti – l’organo di vigilanza constati l’esistenza di violazioni che sono state già regolarizzate. In tali casi, nel verbale unico sarà adottato un provvedimento di adempimento spontaneo (cd. “diffida ora per allora”), anch’esso condizione di procedibilità e sarà assegnato altresì ai destinatari un termine (di solito 15 giorni) solo per pagare la relativa sanzione nella misura del minimo edittale. Pertanto, se interviene il pagamento entro il termine assegnato, si ha l’estinzione del relativo procedimento sanzionatorio; se, invece, non viene effettuato il pagamento, la cd. “diffida ora per allora” assume valenza e titolo di notificazione/contestazione di illecito amministrativo e l’estinzione del procedimento sanzionatorio può avvenire previo pagamento della somma in misura ridotta (doppio del minimo oppure un terzo del massimo) entro ulteriori 60 giorni.

Se, viceversa, i destinatari del verbale ispettivo decidono di impugnarlo, potranno esperire i ricorsi amministrativi previsti.

Terzo scenario

Emergono irregolarità da cui possono derivare sanzioni penali: in tali casi, gli ispettori adottano un provvedimento (cd. prescrizione), con il quale sarà intimato al trasgressore di rimuovere le irregolarità accertate, concedendogli un termine per adempiere. Oltre alla prescrizione, l’organo di vigilanza redige un rapporto all’A. G. penale, rappresentando la situazione di irregolarità accertata.

Dopo la prescrizione (anch’essa obbligatoria e, come la diffida, condizione di procedibilità) e il rapporto all’A.G. penale, alla scadenza del termine concesso per regolarizzare, se il trasgressore ha ottemperato, gli ispettori procedenti lo ammettono al pagamento delle sanzioni in misura agevolata (nella misura di ¼ del massimo della pena pecuniaria prevista) ed il pagamento estingue anche il reato. Se, invece, il trasgressore non ottempera alla prescrizione, prosegue l’azione penale.

Quarto scenario

Talvolta, poi, si verifica che – nel corso dell’attività ispettiva – emergano inosservanze alla disciplina contrattuale da cui scaturiscono crediti patrimoniali in favore del lavoratore; in tali casi gli ispettori – sempre dandone comunicazione con il verbale unico di accertamento e notificazione – diffidano il datore di lavoro con un provvedimento a parte (la cd. diffida accertativa per crediti patrimoniali) a corrispondere al lavoratore gli importi risultanti dall’accertamento. 

Conclusione del procedimento ispettivo

Con l’emanazione del verbale unico di accertamento e notificazione può dirsi conclusa l’ispezione, ma non il procedimento ispettivo.

A ricezione del verbale, i destinatari hanno le seguenti opzioni:

1. pagare l’importo in esso indicato
2. non pagare e rimanere inerti
3. instaurare un contenzioso amministrativo con l’autorità che lo ha emanato

Ipotesi sub 1.

È di agevole comprensione: con il pagamento delle sanzioni contenute nel verbale si conclude il procedimento.

Ipotesi sub 2.

Decorsi i termini previsti per ottemperare/pagare le sanzioni e/o per azionare gli strumenti di tutela consentiti, senza che ciò accada, gli organi di vigilanza fanno rapporto all’autorità competente a riceverlo ai sensi dell’art. 17 legge 689/81 (il Capo dell’ITL). Al verbale, dopo un’ulteriore valutazione, farà seguito il provvedimento finale del procedimento ispettivo, che è una ordinanza (di ingiunzione o di archiviazione), con il quale dunque si conclude il procedimento stesso. 

Ipotesi sub 3.

Dopo l’esperimento della fase contenziosa può essere emesso il provvedimento finale del procedimento ispettivo (ordinanza ingiunzione o di archiviazione), l’atto con il quale esso si conclude. Il provvedimento finale del procedimento ispettivo (ordinanza) deve essere emesso entro 5 anni dalla commissione della violazione, fatti salvi tutti gli eventi interruttivi della prescrizione medio tempore intervenuti.

Scenari dopo l’emissione dell’ordinanza con la quale si conclude il procedimento ispettivo.

1. Evidentemente, se l’ordinanza è di archiviazione, tutti gli atti ad essa presupposti (verbale unico, contenente diffida ed illecito amministrativo) seguono la stessa sorte del provvedimento finale (caducazione degli effetti).
2. Se, invece, l’ordinanza è di ingiunzione, il/i destinatario/i della stessa può/possono:
   • pagare gli importi ingiunti;
   • chiedere una rateizzazione degli importi ingiunti fino ad un massimo di 30 rate: in tali casi vanno dimostrate e debitamente documentate le temporanee difficoltà finanziarie per le quali viene richiesta la rateazione;
   • proporre opposizione giudiziaria ex art. 6 D.lgs. 150/2011 (già art. 22 legge 689/81) entro 30 giorni dalla notifica dell’ordinanza ingiunzione;
   • non pagare l’importo ingiunto e restare inerti: in tal caso l’ITL intraprende azione di esecuzione forzata ex art. 27 della legge 689/81, attraverso l’iscrizione a ruolo delle somme ingiunte con le maggiorazioni previste dalla stessa legge ed il concessionario della riscossione (ADER) procede alla formazione della relativa cartella esattoriale.

FONTI

Le principali fonti in materia sono la legge 24 novembre 1981, n. 689, il D.lgs. 23 aprile 2004, n. 124, la legge 4 novembre 2010, n. 183, il Codice di comportamento ad uso degli ispettori del lavoro, l’art. 22 del D.lgs. 151/2015, il D.lgs. 149/2015, la Legge di Bilancio per il 2019, la Legge n. 120/2020, il D.L. 146/2021, convertito dalla legge 215/2021 e, da ultimo, il D.L. 19/2024, convertito dalla legge 56/2024 (cd. “Decreto PNRR”) e il D.lgs. 103/2024, che ha introdotto la nuova diffida amministrativa (cd. “diffida a gratis”).